日前，中国证监会就《证券期货市场监督管理措施实施办法（征求意见稿）》（以下简称《实施办法》）公开征求意见，进一步规范证券期货市场监督管理措施的实施程序，充分发挥监督管理措施防范市场风险、维护市场秩序的作用。业内人士指出，相对于现行规章，《实施办法》程序更规范、权利更明确、执法协同增强，透明度提高，体现了资本市场法治化水平提升。
坚持依法行政 提高监管执法规范化水平
为规范证券期货市场监管措施的实施，中国证监会于2008年制定了《证券期货市场监督管理措施实施办法（试行）》（以下简称“2008年试行办法”）。2008年试行办法实施以来，在规范监管措施的实施，维护证券期货市场秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了积极作用。
随着资本市场的发展，监管措施在具体实施中暴露出一些问题。为进一步规范监管措施的实施程序，落实有关法律、行政法规的要求，证监会研究起草了《实施办法》，拟以规章形式对监管措施的实施程序作出规定。据悉，《实施办法》起草遵循以下思路：一是坚持依法行政，提高监管执法规范化水平。二是坚持问题导向，为确保中国证监会监管执法的一致性、连续性，此次制定规章，坚持在2008年试行办法的基础上，结合近年来实践中反映的突出问题和法律最新要求，对相关规定进行修改完善。三是坚持“程序法”定位。四是坚持监管措施及时矫正功能，突出效率要求。
《实施办法》共二十五条，主要包括六方面内容：一是监管措施的种类。《实施办法》明确列出责令改正、监管谈话、出具警示函、责令定期报告等比较常用的措施，并将“法律、行政法规、中国证监会规章规定的其他监督管理措施”作为兜底规定。二是监管措施的实施原则。监管措施可以单独适用，也可以合并适用。三是实施监管措施的一般程序要求。四是特别程序要求。五是紧急情况下的快速处置机制。六是明确监管措施决定的作出及执行要求。
明确实施程序 保障当事人权利
业内人士表示，与2008年试行办法相比，《实施办法》聚焦于提高监管执法规范化水平，在法律依据、监管措施种类、实施程序、证据与执法要求、限制措施解除和监督与问责等多个方面进行了修订，其可操作性与透明度有了明显提高。
中国人民大学法学院教授刘俊海对记者表示，在法律依据方面，相较于2008年试行办法，《实施办法》增加了《中华人民共和国期货和衍生品法》《私募投资基金监督管理条例》，使得监管措施更加有法可依，夯实了证监会依法行政的法治根基。
在监管措施种类方面，2008年试行办法分散列举18项，分“证监会规章规定”与“法律、行政法规规定”两类。《实施办法》整合为15项统一列举，包括：责令改正、监管谈话、出具警示函等，并新增“限制转让财产或者在财产上设定其他权利”，逻辑更为清晰，覆盖更为全面，呼应监管实践中对财产控制措施的需求，丰富了监管手段。
在实施程序方面，与2008年试行办法相对简略比，《实施办法》突出程序正义，新增了实施期限、事先告知、二次告知、法制审核等多项程序要求。《实施办法》明确，实施机构在发现违法行为或者风险隐患后，需要采取监督管理措施的，应当自发现之日起六个月内作出监督管理措施决定。情节复杂的，经实施机构主要负责人批准，可以延长，但期限最长不得超过二年。对已经送达的事先告知书认定的主要事实、理由、依据或者拟采取监督管理措施的内容作出调整的，应当重新向当事人送达事先告知书，但作出对当事人有利变更的除外。实施监督管理措施应当进行法制审核，法律、行政法规和中国证监会的规章另有规定的除外。实施机构应当依法以文字、音像等形式，对监督管理措施的取证、决定、送达等进行记录，归档保存等。刘俊海表示，这些程序设计的目的，就是为了使行政执法更为规范，行政相对人的权利得到充分保障。
在充分考虑权利保障的同时，《实施办法》设计了紧急情况下的快速处置机制，当出现证券基金期货经营机构监管指标恶化、经营管理情况恶化、发生重大风险事件或其他重大风险隐患时，如果不立即采取监管措施将严重危害金融秩序、影响金融机构稳健运行、损害公共利益或出现其他严重危害后果的，实施机构可以启动快速处置程序。
在证据与执法要求方面，2008年试行办法未明确证据使用规则和执法资格要求，《实施办法》则明确，实施机构履行其他法定职责依法取得的证据材料、有权机关移交或者公布的证据材料，以及通过其他渠道依法获取的证据材料，经审查符合真实性、合法性及关联性要求的，可以在实施监督管理措施时使用。在执法资格方面，监督管理措施需要现场执法的，应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律、行政法规另有规定的除外。刘俊海表示，严格执法第一要义是对执法者自己要严格，要做到主体法定、职权法定、证据充分、程序法定，《实施办法》确保了严格执法。
在限制措施解除方面，2008年试行办法仅规定符合条件可解除，《实施办法》进一步明确了解除程序。提前解除限制措施，或者限制期限届满解除限制措施的，当事人应当按要求整改，并向实施机构提交整改报告。实施机构应当按照规定及时验收，经验收符合要求的，应当自验收完毕之日起三个工作日内解除对当事人采取的有关限制措施。
在信息公开与送达方面，2008年试行办法简要规定可公开，未明确送达方式。《实施办法》明确公开原则及例外情形。在送达方面，明确在监督管理措施决定书及相关文书作出后七个工作日内，实施机构原则上应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》等有关规定送达当事人。当事人同意的，可以采用传真、电子邮件等方式送达。
在监督与问责方面，《实施办法》增加追责问责条款，实施机构工作人员在监督管理措施实施工作中存在失职失责行为，造成重大损失、严重后果或者恶劣影响的，依规依纪依法严肃追责问责。此外，在与行政处罚的关系方面，与其他制度衔接等方面，《实施办法》也做了进一步的明确规定。
刘俊海表示，整体而言，依据《实施办法》，监管措施的程序更为公开透明和严格，行政相对人的合法权利得到了充分的保障，执法协同性明显增强，体现了资本市场法治化水平的提高。
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